Idalberto Chiavenato

A administração pública é composta por um conjunto de órgãos, entidades e agentes incumbidos de exercer as funções executivas do Estado.

Sua estrutura divide-se em dois grandes ramos: administração direta e indireta.

A organização obedece a critérios legais e operacionais voltados à eficácia, à descentralização e ao controle das ações governamentais.

Administração direta

A administração direta é formada pelos órgãos que integram as estruturas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nas três esferas federativas: União, estados e municípios.

Seus órgãos não possuem personalidade jurídica própria, mas são dotados de competência legal para o desempenho de suas atribuições administrativas.

Esses órgãos exercem funções típicas do Estado, como formulação de políticas públicas, planejamento, normatização, controle e fiscalização.

Estão diretamente subordinados à autoridade central e têm sua atuação limitada aos parâmetros legais e hierárquicos definidos constitucionalmente.

Administração indireta

A administração indireta é composta por entidades que, embora vinculadas à administração direta, possuem personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e patrimonial.

Sua criação tem por objetivo descentralizar e especializar a execução de atividades públicas.

Cada uma possui características próprias em relação ao regime jurídico, à forma de criação e à finalidade institucional.

São quatro as principais entidades da administração indireta:

Autarquias: entidades autônomas, criadas por lei específica para executar atividades típicas da administração pública. Possuem patrimônio próprio e gozam de prerrogativas como imunidade tributária e execução fiscal privilegiada (universidades públicas, conselhos profissionais);
Empresas públicas: organizações criadas por autorização legal, com capital exclusivamente público, para explorar atividades econômicas ou prestar serviços públicos. Regem-se predominantemente pelo direito privado, embora submetidas a normas específicas de controle e licitação. Têm flexibilidade gerencial e contábil, podendo atuar em regime de concorrência (Caixa Econômica Federal, Correios)
Sociedades de economia mista: diferem das empresas públicas pelo fato de seu capital ser composto por recursos públicos e privados. São constituídas sob a forma de sociedade anônima e atuam, em geral, na prestação de serviços ou em atividades de interesse estratégico. Seu controle é exercido pelo Estado, que detém a maioria do capital votante (Banco do Brasil, Petrobras);
Fundações públicas: instituições com personalidade jurídica de direito público ou privado, instituídas pelo poder público para desempenhar atividades de interesse coletivo, como cultura, pesquisa, saúde e educação. Devem ter autorização legislativa para sua criação e são regidas por estatuto próprio (Fiocruz, Funai).

Agências executivas e reguladoras

As agências executivas e reguladoras são órgãos da administração indireta, com autonomia funcional, administrativa e financeira.

Foram criadas para exercer funções técnicas, regulatórias ou executivas em setores específicos da administração pública.

As agências executivas são autarquias ou fundações qualificadas por decreto para ampliar sua autonomia e capacidade gerencial.

Já as agências reguladoras atuam na regulação, normatização e fiscalização de setores estratégicos, como energia, telecomunicações e transportes.

Essas agências desempenham atividades que não podem ser delegadas ao setor privado, como regulação econômica, defesa da concorrência, fiscalização e imposição de penalidades.

São essenciais para garantir o equilíbrio entre o poder público, os prestadores de serviços e os consumidores.

São responsáveis por elaborar normas técnicas, supervisionar contratos e zelar pela universalização e qualidade dos serviços prestados.

Sua atuação é baseada na impessoalidade, na transparência e na busca do interesse público.

As agências executivas desempenham funções de gestão e implementação de políticas públicas, com foco em eficiência e qualidade.

Já as agências reguladoras atuam na regulação de mercados, buscando assegurar o cumprimento de contratos e a concorrência leal.

Essa diferenciação permite maior especialização institucional, contribuindo para a profissionalização da gestão pública e para o aprimoramento da prestação de serviços à população.

Organizações sociais

As organizações sociais são entidades privadas sem fins lucrativos, qualificadas pelo poder público para atuar em áreas como saúde, educação, cultura e pesquisa científica.

São criadas para executar atividades de interesse público com maior eficiência, mediante contrato de gestão com a administração.

Sua atuação baseia-se na celebração de contratos que estabelecem metas e indicadores de desempenho.

Em contrapartida, recebem recursos públicos e utilizam bens públicos mediante permissão de uso.

Sua natureza jurídica é privada, mas estão sujeitas a controle estatal.

A implementação das organizações sociais pressupõe a existência de uma legislação específica que discipline sua qualificação, acompanhamento e fiscalização.

O poder público seleciona entidades que demonstrem capacidade técnica e experiência nas áreas de atuação propostas.

A adesão ao modelo exige planejamento, mecanismos de controle de resultados e instrumentos de participação social.

A atuação das organizações deve estar alinhada às políticas públicas e ao interesse coletivo.

As principais vantagens desse modelo são a flexibilidade na gestão de pessoal e compras, a agilidade na tomada de decisões e a possibilidade de inovação nos métodos de trabalho.

A vinculação a metas de desempenho promove foco em resultados.

Essas entidades também contribuem para a racionalização de custos, melhoria na qualidade dos serviços prestados e fortalecimento do controle social.

No entanto, exigem mecanismos rigorosos de monitoramento e avaliação.

A criação dessas agências permite que o núcleo estratégico do Estado se concentre na formulação de políticas públicas, enquanto a execução e a regulação são delegadas a instituições com maior capacidade técnica e autonomia funcional.

Esse arranjo favorece a modernização do Estado e a melhoria da qualidade das decisões administrativas, promovendo maior racionalidade e responsabilidade na gestão pública.

A qualificação como agência executiva exige o cumprimento de critérios objetivos, como a celebração de contratos de gestão, a definição de metas de desempenho e a adoção de sistemas de avaliação de resultados.

O reconhecimento oficial se dá por meio de decreto do Poder Executivo.

Essa qualificação confere maior autonomia administrativa e orçamentária, exigindo, em contrapartida, maior compromisso com a eficiência, a transparência e a prestação de contas.

Processo administrativo

O processo administrativo compreende o conjunto de funções necessárias à condução racional das organizações públicas: planejar, organizar, dirigir e controlar.

Esses elementos constituem o chamado ciclo da administração, sendo interdependentes e fundamentais para o bom funcionamento das instituições.

Planejamento

Planejar é definir objetivos, traçar estratégias e estabelecer ações para alcançar os resultados desejados. É uma função contínua e essencial em qualquer organização pública.

Sua finalidade é antecipar situações, alocar recursos de forma eficiente e reduzir riscos e incertezas no processo decisório.

O processo de planejamento envolve diagnóstico, formulação de objetivos, definição de metas, escolha de alternativas e estabelecimento de meios para sua execução.

Exige coleta de dados, análise de cenários e participação dos diversos níveis da administração, garantindo coerência entre o que se propõe e o que se executa.

O planejamento favorece a coordenação de esforços, o controle de resultados e o alinhamento entre as ações e os objetivos estratégicos.

Reduz custos, evita improvisações e aumenta a eficácia das políticas públicas.

Além disso, contribui para a transparência e para a responsabilização dos gestores.

O planejamento pode ser classificado conforme seu nível e horizonte de tempo.

Ele se desdobra em três níveis principais:

Estratégico: trata das decisões de longo prazo, ligadas à missão institucional, visão de futuro e posicionamento da organização diante do ambiente externo. É elaborado pelos níveis mais altos da administração.
Tático: traduz os objetivos estratégicos em planos setoriais ou departamentais. Tem médio prazo e foca em como as unidades internas contribuirão para os resultados gerais.
Operacional: lida com as tarefas rotineiras. Detalha o “como fazer” e os recursos necessários para a execução imediata das atividades.

Organização

Organizar é estruturar os recursos e definir funções, responsabilidades e hierarquias.

A estrutura organizacional define como os órgãos públicos se articulam para cumprir suas finalidades.

A estrutura vertical representa os níveis hierárquicos da organização.

Define as linhas de autoridade e subordinação, assegurando disciplina e clareza de comando.

Refere-se ao número de subordinados que um gestor pode supervisionar diretamente.

Uma amplitude ideal garante controle eficiente sem sobrecarregar a chefia.

A centralização concentra decisões na cúpula administrativa, enquanto a descentralização distribui autoridade para níveis inferiores.

A escolha entre elas depende do contexto, do tipo de serviço e da autonomia desejada.

O desenho departamental organiza as unidades internas segundo critérios como função, produto, localização geográfica ou público-alvo. Busca especialização e eficiência operacional.

Direção

A direção consiste no comando e na condução das pessoas dentro da organização, visando à execução dos planos e ao alcance dos objetivos.

É por meio da direção que os gestores mobilizam os esforços humanos, orientam atividades e influenciam comportamentos.

Ela envolve motivar, comunicar, liderar e tomar decisões. O desempenho das equipes depende, em grande medida, da qualidade da direção exercida.

Os estilos de direção variam conforme a personalidade do líder, a cultura organizacional e o contexto institucional.

Podem ser autocráticos, democráticos ou liberais, cada um com características específicas quanto à participação dos subordinados e à forma de tomar decisões.

Os sistemas administrativos englobam os modelos pelos quais a direção é exercida, considerando aspectos como centralização de poder, fluxo de informações, canais de comunicação e grau de autonomia dos gestores intermediários.

O papel da direção vai além da simples chefia. Envolve a articulação das metas organizacionais com os interesses dos indivíduos, promovendo um ambiente de trabalho produtivo e colaborativo.

Cabe à direção interpretar os objetivos estratégicos, traduzir em ações operacionais e acompanhar seu cumprimento, corrigindo rumos quando necessário.

A direção está profundamente relacionada à gestão de pessoas.

Compreender as motivações humanas, desenvolver competências e valorizar o desempenho são elementos essenciais para uma liderança eficaz no setor público.

A valorização dos servidores, a comunicação transparente e o reconhecimento dos resultados são fundamentais para fortalecer o comprometimento e a qualidade do serviço público.

Controle

O controle é a função administrativa que visa assegurar que as atividades estejam sendo realizadas conforme o planejado.

Permite identificar desvios, avaliar o desempenho e implementar ações corretivas.

É essencial para garantir a legalidade, a eficiência e a economicidade dos atos administrativos, contribuindo para o aperfeiçoamento contínuo da gestão.

O processo de controle envolve quatro etapas: estabelecimento de padrões, mensuração do desempenho, comparação com os padrões e correção de desvios.

Esse ciclo é contínuo e deve estar alinhado aos objetivos organizacionais.

Os padrões de desempenho podem ser quantitativos (tempo, custo, volume) ou qualitativos (qualidade, satisfação do usuário).

Devem ser claros, mensuráveis e compatíveis com os recursos disponíveis.

A definição desses padrões é fundamental para orientar as atividades e facilitar a avaliação de resultados.

O controle eficaz deve ser objetivo, sistemático, preventivo e flexível.

Deve ocorrer em todos os níveis da organização e ser utilizado como instrumento de melhoria, não de punição.

Deve focar nos processos críticos, na obtenção de dados confiáveis e na adoção de medidas corretivas tempestivas.

O controle pode ser classificado conforme o nível organizacional em que ocorre: estratégico (avalia os resultados globais), tático (acompanha a execução dos planos) ou operacional (supervisiona as atividades rotineira).

O controle pode ser interno ou externo, preventivo ou corretivo, hierárquico ou social.

O controle interno é realizado por unidades especializadas dentro do próprio órgão. O controle externo é exercido por órgãos independentes, como os tribunais de contas.

Já o controle social ocorre pela atuação direta dos cidadãos e organizações da sociedade civil, exigindo transparência, participação e acesso à informação como condições essenciais.

Conclusão

A adoção de boas práticas de gestão, fundamentadas na racionalidade administrativa, no controle dos resultados e na valorização do servidor público, é essencial para construir um Estado moderno, transparente e orientado às necessidades do cidadão.

O compromisso com os princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência deve orientar todas as atividades da administração, garantindo que o interesse público seja respeitado e promovido.

CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. 6. ed. São Paulo: Método, 2022.

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